Vậy thực sự cái gọi là “quyền lực thượng thừa” ấy đã được Hội đồng Bảo an (HĐBA) chứng tỏ như thế nào suốt hơn 7 thập kỷ qua?

Từ chuyện của nhóm P5

Liên hiệp quốc (LHQ) chính thức ra đời vào ngày 24/10/1945 thì cũng ngay sau đó, HĐBA đã được thiết lập trên tư cách là một trong 6 cơ quan chính của LHQ, mang trên mình trọng trách thực thi một trong những sứ mệnh trọng yếu nhất của “ngôi nhà chung”: duy trì hoà bình và an ninh quốc tế. Điều này được quy định trong đoạn 1 Điều 24, Hiến chương LHQ.

HĐBA gồm 15 thành viên, tuy nhiên, tham dự phiên họp đầu tiên của HĐBA ngày 17/1/1946 ở tòa nhà Church House tại London, Anh (sau này các phiên họp của HĐBA diễn ra ở trụ sở của LHQ tại New York, Mỹ) lại là nhóm P5 chỉ gồm 5 thành viên. Nhóm P5 là gì, những ai có thể trở thành thành viên của nhóm P5, quyền lực của P5 lại là một câu chuyện dài trong hành trình phát triển của LHQ. Theo nhiều tài liệu, nhóm P5 là  biệt ngữ của LHQ thường dùng để chỉ nhóm gồm năm quốc gia thành viên thường trực của HĐBA gồm Mỹ, Liên Xô, Vương quốc Anh, Pháp và Trung Quốc.

Tại sao lại là 5 nước kể trên mà không phải là quốc gia nào khác? Họ vừa là nước thắng trận chính trong chiến tranh thế giới thứ hai vừa là những nước, thời điểm đó, đại diện cho đa số dân trên thế giới (tính cả các nước thuộc địa). Sau khi Liên Xô tan rã, Tổng thống Boris Eltsine đã gửi tới Đại hội đồng LHQ một bức thư ngày 24/12/1991 trong đó viết rằng Liên bang Nga sẽ thay thế vị trí của Liên Xô trong HĐBA. Quyết định này đã được Hội đồng phê duyệt vào tháng 1/1992. Trong nhóm P5 thậm chí còn phân tách ra thành một “nhóm con” gọi là nhóm P3 gồm 3 thành viên phương Tây (là Mỹ, Pháp và Anh).

Nếu quyền lực của HĐBA là lớn nhất tại LHQ thì nhóm P5 lại là nhóm giữ quyền lực cao nhất tại HĐBA. Để một nghị quyết được thông qua thì cần nhận được ít nhất 9 phiếu thuận từ 15 nước thành viên của HĐBA. Tuy nhiên, chỉ cần một phiếu chống hay phủ quyết của một thành viên thường trực thuộc nhóm P5 sẽ ngăn cản nghị quyết đó được thông qua. Bất cứ thành viên thường trực nào của P5 đều có quyền phủ quyết bất kỳ phương sách nào.

Quyền lực quá lớn của HĐBA và những thị phi kiểu “các nước P5 luôn dùng quyền phủ quyết để bảo vệ mình hoặc đồng minh” là lý do căn bản để câu chuyện thay đổi, thậm chí phản đối sự tồn tại của nhóm P5 là một trong những vấn đề nóng bỏng và kéo dài trong lịch sử LHQ. Theo thời gian, cái lý của cái gọi là  “nước thắng trận trong thế chiến” hay “đại diện phần đa dân số” trên thực tế đã không khiến các nước thành viên LHQ “tâm phục khẩu phục”. Theo lý lẽ của nhiều nước thành viên, Trung Quốc và Pháp có mặt trong 5 thành viên thường trực chỉ là mang tính đại diện chứ không phải vì vai trò trong chiến tranh của họ. Năm 1945, các thành viên này chiếm 50% dân số thế giới (Trung Quốc chiếm 15%). Đến năm 2006, sau làn sóng giải phóng thuộc địa cuối những năm 1940 và giữa những năm 1960, rồi sức ép gia tăng dân số ở châu Á, châu Phi và Mỹ Latinh, sự tan rã của Liên Xô và việc dân số các nước Pháp và Anh giảm đi, các thành viên này chỉ chiếm 30% dân số thế giới, trong đó riêng Trung Quốc chiếm 20%.

Nhiều nước như Nam Phi, Đức, Brazil, Ai Cập, Ấn Độ, Indonesia, Nhật Bản, Nigeria hay Italy đều đã từng công khai bày tỏ ý định muốn trở thành thành viên thường trực. Tuy nhiên, hiện thực hóa mong muốn là điều không dễ dàng. Như một lẽ đương nhiên, những ý định này đã bị ngăn cản bằng mọi giá từ nhóm P5. Nhưng, đến nay, câu chuyện quy mô thành viên thường trực HĐBA vẫn luôn là vấn đề gây tranh cãi. Theo một kế hoạch cải tổ được đề xuất gần đây, số thành viên thường trực có thể sẽ tăng thêm 5 quốc gia nữa, trong đó các ứng cử viên được đề cập nhiều nhất là Đức, Nhật Bản, Brazil, Ấn Độ và 1 quốc gia châu Phi (có thể là Nam Phi hoặc Nigeria).

Câu chuyện các quốc gia không thường trực HĐBA cũng “nóng bỏng” không kém. Khi Hiến chương LHQ được thông qua, chỉ có 6 thành viên không thường trực. Con số này tăng lên thành 10 thành viên sau khi một Nghị quyết sửa đổi được thông qua ngày 17/12/1963. Điều 3 của nghị quyết sửa đổi này cũng ấn định số lượng đại diện theo khu vực địa lý. Cụ thể châu Phi, châu Á, châu Mỹ Latinh, Tây Âu mỗi khu vực 2; Đông Âu: 1, và suất còn lại luân phiên giữa châu Phi và châu Á (hiện đang đến phiên của châu Phi). 10 ủy viên không thường trực được chia thành hai nhóm với nhiệm kỳ hai năm xen kẽ nhau, mỗi năm sẽ có 5 thành viên hết nhiệm kỳ và các thành viên sẽ bỏ phiếu bầu 5 thành viên mới. Nước trở thành thành viên không thường trực của HĐBA phải đạt tối thiểu 2/3 số phiếu bầu của các nước thành viên LHQ có mặt và tham gia bỏ phiếu tại phiên họp Đại hội đồng. Thành viên vừa mãn nhiệm không được bầu lại tại nhiệm kỳ liền sau đó. Các nước ủy viên không thường trực không có quyền phủ quyết nhưng được quyền tranh luận và bỏ phiếu cho các nghị quyết. Dù vậy, cuộc cạnh tranh vào vị trí các nước ủy viên không thường trực cũng thường xuyên gay cấn. Như đợt bỏ phiếu năm 1979, là “cuộc chiến” bất phân thắng bại giữa Cuba - được phương Đông ủng hộ - với Colombia - được phương Tây ủng hộ. Cuối cùng, Mexico “ngư ông đắc lợi” lại được bầu. Năm 2006, tương tự như thế, là “cuộc đấu” giữa Guatemala và Venezuela. Sau 47 vòng bỏ phiếu, cả hai nước này đều không giành được 128 phiếu cần thiết (tức là 2/3 số phiếu của Đại hội đồng). Cuối cùng, Panama, một ứng cử viên thỏa thuận, đã đắc cử vị trí này. 5 nước vừa được Đại hội đồng LHQ bầu chọn làm ủy viên không thường trực mới của HĐBA LHQ là: Estonia, đảo quốc Saint Vincent và Grenadines, Niger, Tunisia và Việt Nam.

Đến “quyền lực thượng thừa”

Các quyết định và nghị quyết của HĐBA, theo chương VII của Hiến chương, khi đã thông qua đều có tính ràng buộc và tất cả các thành viên của LHQ có trách nhiệm phải tôn trọng và thi hành. Điều này là yếu tố chứng minh “quyền lực thượng thừa” của HĐBA bởi trong ngoài HĐBA, các quyết định của các cơ quan khác của LHQ chỉ mang tính khuyến nghị với chính phủ của các quốc gia thành viên.

Lịch sử hơn 70 năm qua đã nhiều lần cho thấy HĐBA đã chứng tỏ “quyền lực thượng thừa” của mình như thế nào trong diễn biến chính trường thế giới. Thế giới hẳn đã không quên việc hồi năm 2011, HĐBA đã thông qua Nghị quyết số 1970 cấm vận vũ khí đối với Libya, áp đặt lệnh cấm nhập cảnh và phong tỏa tài sản đối với Tổng thống Gaddafi và những người thân cận của ông. Ngày 18/3/2011, HĐBA lại ra Nghị quyết số 1973 áp đặt vùng cấm bay đối với Libya. Hay như đợt hồi năm 2016, HĐBA đã nhất trí thông qua việc áp dụng các biện pháp trừng phạt Iran vì nước này không chịu chấm dứt hoạt động làm giàu uranium. Cuộc bỏ phiếu của 15 nước thành viên HĐBA diễn ra đúng hai tháng sau khi Anh, Pháp và Đức lần đầu tiên đệ trình bản dự thảo nghị quyết trừng phạt Iran. Văn bản này sau đó được sửa đổi nhiều lần vì có ý kiến phản đối từ hai thành viên thường trực là Nga và Trung Quốc. Hay gây chú ý dư luận là việc HĐBA ngày 22/12/2017 đã thông qua Nghị quyết 2397 tăng cường thêm các biện pháp trừng phạt đối với CHDCND Triều Tiên với sự nhất trí của 15 thành viên Hội đồng.  Đặc biệt nhất trong lịch sử HĐBA có lẽ là việc ra các nghị quyết liên quan tới cuộc “khủng hoảng Trung Đông”. Cuộc khủng hoảng đặc biệt này từ năm 1948 đã cho ra đời một số lượng lớn các nghị quyết của Hội đồng: 255 trên tổng số 1718 nghị quyết (tính đến ngày 18/10/2006), trung bình mỗi năm bốn nghị quyết. Khá hài hước như câu chuyện Nghị quyết 1685 ngày 13/6/2006 đã “yêu cầu các bên liên quan thực hiện ngay lập tức nghị quyết số 338 ngày 22/10/1973”. Trong thời gian này, hơn 100 nghị quyết đã ra đời, và ít nhất 3 nghị quyết trong đó đề nghị điều tương tự.

Trong lịch sử HĐBA, đã có một số nghị quyết bị treo trong một thời gian rất lâu, thậm chí còn qua cả ngày mà nó sẽ mất hiệu lực thi hành nếu được thông qua. Nguyên nhân là do quy chế thành viên thường trực, thêm vào đó là sự thiếu nhất trí của toàn bộ (hay đa số) các thành viên HĐBA cũng như của Đại hội đồng.